边境治理在国家发展战略格局中的作用，直接关系到国家的长治久安。中央提出“一带一路”倡议之后，边境治理已成为我国构建全方位开放新格局，深度融入世界经济体系和积极探索全球治理新模式的战略支点。我省地处祖国西南边陲，西同缅甸接壤，南同老挝、越南毗连。在经济发展步伐加快、人员流动增长和与东南亚贸易往来不断增多的同时，边境违法犯罪也同步上升，边境治理难度加大。检察机关如何提升边境治理的水平与能力，在将云南省打造成“大湄公河次区域经济合作新高地”，建设成为“面向南亚、东南亚的辐射中心”中发挥作用，是一个亟待研究的课题。
综观以往研究，多聚焦于党委、政府在边疆治理中如何发挥职能作用，关于检察机关在边境治理中如何充分发挥职能的研究几乎空白，因此笔者将以云南省为例进行分析和探寻。
一、边境治理的范畴和责任主体
（一）边疆治理与边境治理的范畴
边疆治理考虑的范畴都是国内问题，主要任务是协调好中央和地方的关系，统筹分配资源，谋求稳定和发展，目标是把边疆治理成新的内地。另外，由于边疆地区大多是少数民族聚居区，边疆治理的一个主要侧重在于妥善解决民族问题。而边境治理则具有跨境性质，边境处于两个或多个国家司法管辖和行政管辖的边缘地带，存在多方管辖的交织与真空，成为犯罪多发地，所以边境地区的安全、稳定问题是边境治理的重中之重。边境治理的范畴主要针对的是跨境恐怖主义、犯罪、贩毒、非法通婚、非法移民等跨界性质的问题，更关注不安定要素的跨国流通渠道。
（二）边疆治理与边境治理的责任主体
“中央政府是边疆治理的主导者，制定政策并对资源进行分配，省级政府是政策承上启下的主体，而地方和边境其他各级政府是政策执行者”。边境治理不能直接援用边疆治理的主体结构，因为跨境问题的应对需要快速的反应，逐级上报的垂直管辖不完全适用，并且边境治理的一大范畴是打击跨境犯罪，解决不安定的跨境因素，这就要求治理主体除了党委、政府外，还须执法、司法机关发挥职能，检察机关就是重要的主体之一。
二、云南省边境治理中执法办案的基本情况
通过调查，我省的边境基本概况为：与邻国的边界线总长为
由于我省与越南、老挝、缅甸山水相连，无天然屏障，边境地区司法和行政管辖力量相对薄弱，加之边民法律意识淡薄和暴利的诱惑，边境一线成为犯罪滋生的温床。2015-2017年执法办案基本情况如下：
（一）走私及引发的次生犯罪高发
三年来，全省检察机关走私犯罪共批准逮捕 139件296人，受理审查起诉257件362人，提起公诉198件493人。走私普通货物、物品，国家禁止进出口的货物、物品以及珍贵动物、植物制品居多，共计236件，占总数的79.7%。走私的对象集中在大米、玉米、冻品和野生动物活体、皮、骨等。从走私犯罪的地区分布来看，红河州、西双版纳州案件数遥遥领先。
因走私引发的其他刑事犯罪也是高发频发，纷繁复杂。主要有以下几类：一是破坏高速公路护栏、私开道口自行进入高速公路逃避边防检查，或私开道口后收取通行费用涉嫌破坏交通设施罪；二是利用走私人员害怕被查、不敢报警的心理，蓄意对走私货车驾驶员和押运员进行敲诈勒索或暴力抢劫，形成“黑吃黑”；三是因为争抢走私码头而引发聚众斗殴、故意伤害等案件，严重破坏边境地区社会治安秩序；四是国家工作人员受贿渎职，放纵走私，与走私分子沆瀣一气，涉嫌诸多罪名。如河口边境地区“2.20专案”中，原县打私办主任李某某不仅滥用职权、受贿100余万元及车辆，擅自非法将查获走私物品退回走私人员，纵容下属参与放纵走私，而且非法持有枪支、弹药；原县公安局缉私点民警邓某利用职务之便，单独或者与下属合伙私放走私车辆，个人受贿96万余元，涉及滥用职权、受贿、行贿、非法持有枪支弹药、仿造国家机关印章、巨额财产来源不明等多宗罪名。该专案共有40余起分案、涉及60余名国家工作人员。缉私工作相关的各个职能部门、各个工作环节，从缉私办、检查站到海关、公安、边防、路政均有人员落网。“缉私点成了走私点”，社会影响极其恶劣。
（二）涉边犯罪与涉恐犯罪形势严峻
2015-2017年，我省边境八州市的“涉边犯罪”（《刑法》第六章第三节妨害国（边）境管理罪）数量和人数均连年激增，从受理69件到132件再到297件，分别增长91.3%和125%，人数也从256人增加到307人再到863人，分别增长16.6%和181.1%。在西双版纳州，涉边罪案已从2015年度的39件106人增长至2017年的199件526人，增幅高达410.25%和396.23%。涉边犯罪共有八个罪名，触犯罪名主要集中于非法偷越、组织他人偷越、运送他人偷越三种，分别占42.19%、20.23% 、37.58%。
涉边犯罪中涉新疆籍嫌疑人犯罪的，共有133人，其中15人涉嫌组织他人偷越国边境罪，118人涉嫌偷越国边境罪。疆籍人员犯罪的区域主要集中在西双版纳、文山、红河和德宏四个自治州，西双版纳州最多，该州三年共有涉边犯罪疆籍人员56人，占总数的42.1%。边境州市中，保山、普洱、临沧、怒江暂无疆籍人员涉边犯罪。疆籍人员除涉边犯罪外，还多发毒品、侵财、危害公共安全、危害国家安全和侵犯人身权利的犯罪，其中不乏涉恐案件。如犯罪嫌疑人某某·萨比克与某某·赛麦提相约，准备从陇川出境至缅甸，再经土耳其前往巴基斯坦参加恐怖组织、接受训练，然后与异教徒进行圣战；某某·阿克木与某某·吾斯曼相约从西双版纳偷渡到泰国然后到叙利亚参加圣战。
（三）外国人犯罪和毒品犯罪频发
我省2015至2017年以来，共有504名外国人涉嫌犯罪被移送审查起诉，边境八州市受理移送审查起诉471名外国人，占全省总数的93.45%，外国人犯罪类型多样，但集中于毒品犯罪与侵财犯罪，涉嫌毒品犯罪的有365人，涉嫌侵财犯罪的有99人，二者占总数的92.06%，涉嫌涉边犯罪的外国人有16人，占总数的3.1%。
云南省与毒源地“金三角”接壤，1999年被公安部列为毒品问题重点整治省份，2004年又被列为全国禁毒的西南主战场，而边境地区由于其地理特点更是成为毒品犯罪的重灾区，毒品犯罪在云南的通道主要集中临沧、德宏、保山、版纳和红河。边境25县，除了外国人毒品犯罪外，不乏我国公民毒品犯罪，三年来我省129个县市共受理毒品案件28463件39566人，其中边境25县共计7392件9563人，其中涉嫌走私、贩卖、运输、制造毒品案件6296件8556人。从地区分布上看，毒品犯罪在景洪、耿马、勐海、腾冲、盈江和芒市等地尤为高发。除了部分较大的犯罪集团外，更多的是零星贩毒，也有许多贫困地区的边民和为了经济利益铤而走险的人员作为“马仔”，帮助毒枭将毒品运输至内地。
三、边境执法办案中的法律适用问题
云南省检察机关通过履行检察职能，严厉打击边境地区违法犯罪活动参与边境治理，成效显著。但在司法实践中，对于如下问题难以界定：
（一）犯罪构成要件的认识分歧导致罪与非罪
1.走私犯罪“主观明知”的推断问题
认定犯罪需根据主客观相一致的原则，如果犯罪的主观方面存在判断或推断分歧，则会导致相应的无罪风险。2002年出台的《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》对推断走私主观明知的情形进行了明确，“未经海关同意，在非设关的码头、海（河）岸、陆路边境等地点，运输（驳载）、收购或者贩卖非法进出境货物、物品的，可以认定为明知”。在本省司法实践中，在非设关的码头、陆路边境查获运输驳载货物的情形很常见，但由于查获的一般都是运输者和联系运输的人员，货主一般遥控指挥，很难抓获。被抓获的人员往往一方面辩称不了解海关行政法律法规来否认其走私的主观故意，另一方面辩称只是受雇来此拉货或帮货主打电话联系运输，未经常在该地点活动，不知该地点属于边境非设关的码头、陆路，其所收费用也并未远高于市场价格。对此能否推断主观明知，存在两种观点：一种观点认为可以根据该司法解释直接认定明知，只要未经海关同意，在非设关的地点非法运送或买卖货物的，一律推断主观明知；一种观点认为没有找到货主，其辩解无法推翻，应本着有利于犯罪嫌疑人的原则不予认定主观明知。
2.尚未偷越出境即被抓获是否构罪的问题
偷越国（边）境罪是指违反出入国境管理法规，偷越国边境，情节严重的行为。偷越国边境且情节严重是犯罪构成要件，但是对于尚未偷越出境、在国境线内就被抓获的犯罪嫌疑人是否构罪、是既遂未遂还存在较大争议。一种观点认为：只要嫌疑人供述其正准备非法出入境，即使尚未出入境，也可以认定构罪，属于偷越国（边）境未遂；一种观点认为：即使嫌疑人供述其准备非法出入境，但该口供往往可能发生变化，可以翻供辩称前往边境旅游、做生意，另外没有证据证明他出境是为了逃避法律制裁、损害国家利益、介绍和引诱多人一起偷渡等严重情形，则无法定罪处罚。如何某等11人涉嫌偷越国边境一案，因尚未越过国境，检察机关以情节显著轻微，危害性不大，不认为是犯罪，作出不批准逮捕的决定，而公安机关则认为，我国法律并没有规定偷越国境未遂不构成犯罪，也没有规定只要未遂就情节轻微，检察机关不予批捕不当。这种罪与非罪之争难以取舍情形下，我省部分侦查机关一度与邻国侦查部门友好协商，在掌握犯罪嫌疑人偷越国边境的犯罪线索后，不急于抓捕，待偷越过国境后再由邻国侦查部门抓捕送回定罪处罚。该做法也存在相应的风险：一旦协作的侦查部门存在抓捕时机控制不当侦查等瑕疵时，就容易发生偷越国境的犯罪嫌疑人逍遥法外的不良后果。
3.组织他人偷越国（边）境中“组织”的认定问题
在边境地区，由于经济发展的差异，常出现外国人到我国务工的情形，据动态数据评估，德宏、保山、临沧、普洱、版纳、怒江6个州市的非法务工外籍人员，主要来自缅甸，人数在4万以上；红河、文山的非法务工外籍人员则主要来自越南，约1万人左右。常见在边境寻找外籍人员务工的现象。陆某等二人组织他人偷越国边境一案就是如此，陆某打电话给阮某，让他找多名越南人来自己建筑工地打工，第二天阮某便带了15名无合法出入境证件的越南民工通过便道进入国境，在前往工地的路上被抓获。对于陆某和阮某是否应当认定为偷越国边境的组织者进行定罪处罚，存在如下分歧：一种观点认为，陆某和阮某相互通谋,以介绍工作为由,拉拢、引诱多名越南人,并指挥这些越南人在无合法入境证件、未经边境检查的情况下从便道偷越我国边境进入境内,违反了我国的出入境管理规定,且妨害了国(边)境管理秩序,应当定罪处罚；另一种观点则认为：边民不经过任何手续直接从便道越境相互往来已成为当地的习惯,对二人判处七年以上有期徒刑显然不符合罪刑相适应的刑法基本原则。另外二人带越南人非法入境务工的行为，没有夸大和欺骗，不是拉拢及引诱，只是陈述一个需要招工的事实，属一般违法行为。属情节显著轻微，不应以罪论。该种情形是否定罪处罚在我省各地认识不一，一定程度上造成了同案不同判的现象。
（二）罪名与罪数认定存在争议
1.“组织偷越”和“运送他人偷越”难区分
从罪状的表述上看，两罪的区别显而易见。组织他人偷越国边境罪，是指领导、策划、指挥他人偷越国边境或者在首要分子的指挥下，实施拉拢、引诱、介绍他人偷越国边境的行为，而运送他人偷越边境罪，是指用交通工具或者徒步，将他人非法送出或者接入边境的行为。但在共同犯罪中，如何准确定罪处罚却存在困难，如陈某、邓某、王某、韦某组织他人偷越国边境一案中，王某、韦某明知邓某、陈某组织他人偷越国边境，为了获取报酬，而提供船只和汽车运输他人，并且安排住宿、指引路线，一种观点认为：王某、韦某也构成组织他人偷越国边境罪，理由是他们安排住宿、指引路线的行为属于指挥他人偷越国边境，另外他们明知邓某、陈某组织他人偷越，而积极协助，与邓某、陈某构成组织他人偷越国边境的共同犯罪；另一种观点认为王某、韦某二人仅构成运送他人偷越国边境罪，因为他们在首要分子的指挥下，没有实施组织他人偷越国边境罪中规定的“拉拢、引诱、介绍”行为，只是为组织偷越提供帮助。
2.一罪还是数罪难确认
司法实践中，犯罪分子的走私对象往往不确定，方便走私什么就走私什么，走私什么获利多就走私什么，在一次走私过程中，既走私普通货物、物品又走私珍贵动植物制品等数种不同对象的情况并不少见。这种情形既触犯走私普通货物、物品罪，又触犯走私珍贵动植物制品罪，是一罪还是数罪存在争议。有人认为一次走私多种货物，只能视为一个法律行为，实施一个行为而触犯多个罪名，属于想象竞合，应当从一重罪处罚。但是也有人坚持应该数罪并罚，因为行为人对自己走私的物品认识明确，知道是哪一种货物，主观上具有多种走私的故意，客观上实施了走私行为，触犯了多个罪名，如果从一重罪处罚则会导致行为人钻法律的空子，每次都走私多种物品，除从一重罪处罚的物品外，其他走私的物品就不会被刑罚所评价。
另外我省司法实践中还存在高速公路私开道口运输走私物品的犯罪现象，应当如何处理，也存在多种观点。一种观点认为为了运输走私物品而私开道口，属于手段行为和目的行为牵连，应当从一重罪处罚。关于私开高速公路道口这一行为如何定性也存在争议，有观点认为定破坏交通设施罪，有观点认为定以危险方法危害公共安全罪，还有一种观点认为定故意毁坏财物罪。关于为走私而私开高速道口的行为，还有一种观点认为该两个行为不是牵连犯，目的行为与手段行为连接不紧密，应当数罪并罚。
（三）涉外证据和司法协作问题
1.追逃追赃问题
一些犯罪分子作案后，携赃物潜逃国外。由于司法合作存在机制不健全、形式不规范、效果不稳定，即使被抓获的犯罪嫌疑人供述了同案犯的相关信息，也难以将其抓获归案。如李某某走私一案，其供述了同案犯的姓名、联系电话、体貌特征，但由于同案犯潜逃越南，无法继续追查使之逍遥法外。更有甚者，由于主犯在外国难以抓获，使得全案事实难以查清、证据难以收集、直接影响全案的定罪量刑。
2.犯罪嫌疑人基本信息认定问题
在中老、中越边境地区，按照共同签署的相关司法协作文件，涉外犯罪嫌疑人的国籍查证一般能够得到对应协助。但部分犯罪嫌疑人的姓名、年龄、前科情况等，因为没有有效证明材料，只能按其供述认定。特别是中缅边境地区，境外既有缅政府控制区，也有“民地武”控制区，经济发展滞后，户籍管理落后，有的地方没有户籍，有的故意隐瞒、拒不提供，大部分疑似缅籍犯罪嫌疑人的基本信息无法调取。
3.证据审查问题
一是外方移交的证据不规范。如黄某某等二人走私、贩卖毒品、故意杀人一案中，犯罪嫌疑人黄某某供述了在越南杀害一人的犯罪事实，但越南警方出具的现场勘验笔录中没有现场勘验照片，只有铅笔描绘的现场位置、尸体位置和被害人创口位置，客观真实性难以确认，导致无法认定该犯罪事实；二是境外证据转换问题。境外获取的证人证言能否直接使用，境外提供的报案材料、勘验、检查笔录、辨认笔录等证据如何使用，境外警方扣押并移交的作案工具、赃物，是否需要再重新制作扣押笔录等问题，我国程序法和司法解释均无明确规定。
四、充分发挥检察机关在边境治理中的职能作用
当前我省边境地区面临的走私、毒品、涉边、涉恐等案件多发等问题，形势不容乐观，在执法办案中也还存在不少法律适用问题。下一步云南省检察机关将在“一带一路”倡议推进的大背景下，紧紧围绕“建设辐射中心”的总体要求，依法打击、严肃查处危害边境稳定的普通刑事犯罪和职务犯罪，强化法律监督职能，积极开展调查取证、追逃追赃、法律文书送达等司法协助以及交流、互助工作，维护边境地区和平稳定，推动边境综合治理。
（一）加大疑难复杂问题请示力度，推动顶层设计
1.逐级请示实践中存在的法律适用问题，推动司法解释
走私、涉边案件办理过程中，尚未出境就被抓获是否构罪、一次走私中走私多种犯罪对象是一罪还是数罪等问题关系到刑法在司法实践中的适用，这些问题的存在，一方面，有赖于公检法联合发文予以解决。发文要重点针对罪数、主观明知推断、“组织”的认定标准、罪与非罪等问题进行交流探讨，达成共识并作出会议纪要，以适应一定范围区域内执法办案的需要；另一方面，云南省各级检察机关遇到典型案例，应当深入研究分析，并向上级层报，由省检察院研究室向最高人民检察院请示，争取高检院或高检研究室对此通过批复、答复、复函等形式进行解释，以期在类案中加以适用。
2.发布指导性案例，对争议焦点进行说理分析
指导性案例具有以案释法、通俗易懂、具体生动的特点和优势，用来指导办案人员对案件的把握，可以弥补成文法的不足。针对“走私犯罪主观明知的推断”、“组织他人偷越国边境中组织的理解”、“组织偷越与运送偷越的区别”要结合具体案情分析判断，而司法实践本身是错综复杂的，难以具体量化予以列明。省检察院可以将走私、涉边犯罪定位为重点征集的案例类型，定期向省检察院业务部门和分州市检察院征集，分州市级检察院又向县区级检察院进行全面征集，完善指导性案例征集遴选程序，强化对案例的法律适用问题进行提炼总结和理论阐释，形成适用性很强指导性参考意见，并及时通过检察内网进行发布，对于典型的精品案例，上报高检院统一编撰、发布，达到对执法办案的指导案例作用。
（二）强化与监察委的协作和跨国司法合作，形成打击犯罪合力
1.加强与监察委和公安机关的衔接和协作，积极进行案件查办和移送
与监察委积极进行衔接和协作，严厉打击边境地区职务犯罪：一是要查询了解初查对象的职务职责、主管部门和关联单位，摸清行业潜规则，弄清发案重点环节，既在外围证据下功夫，又在行业内部查找突破口；二是加大经费保障力度，配备手机追踪监控、数据删除恢复设备、银行账单分析系统、智能话单分析系统、手机取证和计算机取证等高科技装备调取证据；三是与公安机关建立信息共享机制，一方面通过架设专线连接公安内部网络，在检察机关设立终端机，由公安授予权限，实现涉案信息远程实时快速查询；另一方面与公安局签订查询协议，由同级公安对检察机关的查询需求快速查询反馈；将发现缉私领域的职务犯罪及时移送监察委查办。
2.强化检察监督职能，全方位多角度监督
检察机关是国家法律监督机关，法律监督是最核心的职能之一，边境治理中，要不断强化监督：一是运用行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台，完善对行政执法的监督。定期对行政机关掌握的涉罪案件信息和材料进行查询，对于应当移送而未移送的，依法进行立案监督或提出移案建议，防止行政机关以罚代刑，加大行政执法的监督力度；二是认真核实控告举报线索及查阅案件卷宗中发现的案件线索，加强对边境地区侦查机关立办案件的监督，着力纠正有案不立、遗漏同案犯等问题；三是通过审查批捕、审查起诉，对侦查活动中出现的强制措施不当、取证程序瑕疵等问题提出纠正，力求边境地区刑事犯罪案件能破案、诉得出、判得了；四是加强对人民法院刑事审判活动的监督，对于出现定性错误、量刑不当、法律适用错误等情形的案件，要依法提出抗诉。对法院审判活动程序中的问题，依法提出纠正；五是加强减刑、假释、监外执行、保外就医等刑事执行活动的监督力度。
3.强化刑事检察职能，依法批捕起诉
持续加大对边境地区毒品、涉边、走私、涉恐等刑事犯罪的的打击力度。一是完善重大案件挂牌督办和适时介入的办案机制。对群众反映强烈、涉及人员众多、案情复杂的窝串案等，省检察院可以挂牌督办。在案发阶段或批捕阶段，侦监、公诉部门派员适时介入，引导侦查取证，及时解决证据收集及程序瑕疵等问题；二是推进边境地区行政执法与刑事司法的衔接机制建设。为加大打击力度，检察机关应密切与地方党委、政府、公安、法院的沟通联系，与打私办、检验检疫、工商、海关、边防武警建立司法信息衔接机制，完善线索通报、信息共享、证据移交机制，及时有力打击犯罪；三是通过岗位练兵、业务竞赛、培训学习等多种途径不断提升办案人员的业务素养，探索成立专门的办案小组专办边境地区类案，如走私、毒品或涉边案件，促进专业化建设，提升办案水平，准确有力打击犯罪。
4.加强国际检务合作，发挥跨境犯罪打击职能
针对追逃追赃、证据审查等司法合作不充分的问题，我省应以中国——东盟成员国总检察长会议机制及滇老、滇越、滇缅、滇印（印度）、滇泰、滇马（马尔代夫）合作机制为重要平台，立足检察职能，不断拓展合作渠道，密切专业交流。
一是加强司法会晤与信息共享。继续办好省检察院与老挝北部五省检察院两年一次的司法会晤，落实与越南北方检察院两年一次的定期司法会晤，积极推进与南亚东南亚国家检察机构开展定期与不定期的司法会晤，建立业务培训、信息交换、个案协查，共同打击跨国犯罪的制度机制。通过会商、互访、通报等形式，进一步加强与毗邻国家边境地区检察机关在跨国贩卖毒品和人口犯罪、腐败犯罪等方面的犯罪信息交流,及时通报监测、跟踪或者掌握的涉案人员流动、犯罪资产跨境转移的数据情报,共享打击犯罪资源信息。另外还要建立边境地区检察机关多层次的人员交流互访新机制，搭建边境地区检察机关务实合作平台，就涉及对方的有关案件进行交流和磋商，对跨境犯罪做好预防工作，建立共同打击跨境犯罪，维护边境地区和谐稳定的新机制。
二是稳妥推进直接合作。在云南省检察机关成立专门的检务合作办公室，统筹开展全省各级人民检察院与邻国和地区检察机关的交流合作。认真落实中越两国最高人民检察院合作文件的要求，加强联系和交流，争取最高人民检察院的授权和指导，积极推进中缅、中老等毗邻边境地区检察机关在调查取证、追赃等环节的配合，建立有关国家司法执法部门对嫌疑人基本信息认定、转移境外的赃款进行查询、冻结以及对逃犯进行引渡和遣返的配合机制。进一步简化司法协助案件审批手续，积极探索互派调查人员前往对方境内取证、安排证人赴对方境内作证等更便捷、灵活、高效的边境地区司法协助机制，拓展共同打击跨国犯罪的形式和途径。
（三）运用检察建议和宣传优势，延伸社会管理职能
1.发挥检察建议在社会管理创新中的职能作用
在边境治理中，检察机关的职能并非单纯的围绕犯罪展开，社会管理创新也是一项重要职能。应发挥走访调研和决策参谋的职能，对边境犯罪进行整体剖析，总结案发特点与成因，针对如何加强边境治理向党委政府、职能部门提出系统、全面的检察建议，并跟踪问效；针对个案中出现的跨国婚姻管理、三非人员管控等问题，对党委政府、职能部门提出有深度、具操作性的检察建议。
2.加强乡镇检察室建设，延伸法制宣传教育职能