行政执法机关能否依法行政，能否及时将已经涉嫌刑事犯罪的案件依法移送司法机关处理，直接关系到市场经济秩序的正常运转，关系到人民群众的切身利益，关系到社会稳定。如果行政执法人员有法不依、执法不严、违法不究，随意性太强，或者行政执法部门受经济利益驱使，搞“以罚代刑”、有罪不究、有案不移，甚至个别执法人员徇私舞弊、滥用职权、渎职失职，就势必会造成市场经济秩序、以致人民群众的生活秩序严重混乱。检察机关作为宪法赋予的国家法律监督机关，拥有维护法律统一正确实施的独立国家权力。为了使国家的行政法律法规能够统一正确实施，在监督和保障行政执法机关依法行政方面，就应当担负和发挥更加重要的作用。这是由检察机关的性质和任务决定的，是其法定职责所在，也是为了在全社会实现公平和正义的内在要求。
一、行政执法检察监督的现实意义
随着我国法制建设进程加快，行政执法工作取得了丰硕成果。但由于种种原因，目前群众抱怨较多的权大于法、情重于法、贪赃枉法等现象在行政执法中仍时有发生。究其原因，就在于行政权缺少限制，其表现在于：行政机关在具体行政执法过程中，作出行政行为极具随意性，甚至“以罚代刑”时有发生；行政机关在查处有关违法行为时，对于相对人的某一违法行为是否涉嫌犯罪，是否将行政违法案件移交给司法机关以涉嫌犯罪处理，均具有极大的自由裁量空间，“放纵犯罪”的现象屡禁不绝。检察机关作为宪法赋予的国家法律监督机关，拥有维护法律统一正确实施的独立国家权力。为了使国家的行政法律法规能够统一正确实施，在监督和保障行政执法机关依法行政方面，就应当担负和发挥更加重要的作用。这是由检察机关的性质和任务决定的，是其法定职责所在，也是为了在全社会实现公平和正义的内在要求。
检察权的监督可以针对具体执法活动，对于执法活动中违法行为可以依法提起行政诉讼，情节严重，还可以启动刑事程序，追究有关行政执法人员的刑事责任。因此，检察监督更为有效，检察监督较之于行政监督属强力监督，具有威慑力。而且，相对于审判权对行政权的监督，检察监督积极主动，完全可以主动出击，威慑效果明显。
二、行政执法检察监督的法律依据
首先，我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为。
其次，我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定了检察机关履行对行政执法活动的监督权，上述法律规定：人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪，而对违法行政行为进行监督。当行政执法工作人员的违法行政行为达到构成犯罪的程度，人民检察院就会依照刑事法律去追究其渎职、侵权犯罪责任，在追究渎职、侵权犯罪的过程中，行政执法活动自然会同时就受到强有力的监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动方式。以上这些规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。
再次，2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督；《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正，这本身就是在履行监督职责；全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”，我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关，上述规定充分说明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督方面迈出了现实中重要一步，也为检察机关监督行政权提供了有力的法规基础。
以上几点表明，在现有法律的框架内，检察机关可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督，对行政机关及其工作人员其他违法行为进行监督。虽然这些法律规定较为原则，但数年来，检察机关以督促起诉、支持起诉、公益诉讼和检察建议的方式进行了行政权检察监督的探索，积累了比较丰富的经验，不但为促进和谐社会发挥了积极的作用，而且对完善立法具有重要意义。
三、当前行政执法监督的现状和监督不力的原因
(一)当前行政执法监督的现状
当前，在市场经济的改革与发展进程中，一些严重扰乱和破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪有明显上升势头，且屡禁不止。究其原因，是因为某些行政执法部门对市场的监管出现了问题，是行政执法机关执法能力低下、执法不到位、不依法行政以及刑事司法缺位所致。发生上述事件，不能将问题简单地归咎于某一个地方、某一个执法部门和执法者，而应该从更深的层面上反思行政执法体制性的问题。
(二)行政执法监督不力的原因
目前，检察机关对公安机关立案监督，尤其是对行政执法部门有罪不究、有案不移、搞“以罚代刑”的监督工作，依然存在监督不到位的情况，分析其中原因，主要有：
举报案件线索少。对破坏社会主义市场经济违法犯罪案件的查处，从当前的司法实践来看，有罪不究、“以罚代刑”的问题主要发生在行政执法环节。行政执法机关如果不移送或者不及时移送犯罪线索，司法机关便很难发现此类案件。
监督手段不足。从当前情况看，对市场经济领域犯罪打击不力的主要原因就在于有的行政执法部门搞“以罚代刑”、有罪不究，发现犯罪线索后不向司法机关移送。检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关监督的手段目前只有两种，一是通过查办行政执法人员职务犯罪案件来达到监督的目的，但此类案件从统计来看，因“以罚代刑”而受到查处的行政执法人员职务犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽职守、滥用职权、贪污受贿案件非常少，比例也小。二是根据《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对涉嫌犯罪的案件，当行政执法机关不移送司法机关时，检察机关发现之后，可以实施立案监督，可以向行政执法机关发出检察建议。但是发出的检察建议不被采纳，音信皆无，检察机关应如何。
检察机关监督观念不强。对于行政执法日常性检察监督，目前只有部分地方检察机关尝试性开展该项工作。由于是尝试性，相当部分检察机关只是象征性地开展一些工作，选择性地监督一些行政执法行为，而对于某一项行政执法工作来说，检察机关有时派员监督，有时则置之不理，其随意性较大，还没有形成比较强烈的监督意识与观念。
检察机关监督手段流于形式。目前，虽然大多数检察机关均与各行政执法部门建立了刑事司法与行政执法信息共享平台，但大多数行政机关对此信息平台的作用和地位认识不足，不能及时、全面将相关行政处罚信息录入平台，存在大量不报、瞒报的情形，检察机关监督部门还是不能如实掌握行政机关的执法信息，使该信息共享平台不能发挥该有的功效。
四、加强和完善行政执法的几点思考
(一)牢固树立监督与被监督观念。作为法律监督机关，检察机关应以开展“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作等教育活动为契机，教育干警增强创新监督意识，明确开展行政执法监督的重要性和必要性，把该项工作列为检察机关义不容辞的重要职责之一，形成从上到下积极履行行政执法监督职责的浓烈氛围。而作为行政执法主体的行政机关，应通过深化普法教育，不断提高各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办事的法律意识和法制观念，不但要主动接受党委、政府的法制、纪检监察和审计等部门的监督，而且要自觉接受检察机关的监督。(二)建立与完善检察机关与行政执法机关的协调工作机制。在建立协调机制上，可以成立一个由检察机关与当地党委、政府的法制部门、纪检监察部门、审计部门等有关部门组成的相对固定的监督保障协调机构，并明确监督职责，定期或不定期开展行政执法监督活动。同时应积极推广先进地区检察机关的成功经验，建立和完善行政执法与刑事司法相衔接机制，做到信息共享。在行政执法与刑事司法之间探索建立情况通报、联席会议制度，对具有行政处罚权的执法主体，在作出《行政处罚决定书》时，向检察机关抄送行政执法机关执法信息情况，做到信息共享，以便检察机关及时监督； (三)切实提高监督能力。一是增加警力，检察机关在增加干警编制的基础上，要相应配置、充实行政执法检察监督部门的警力；二是切实提高行政执法检察监督人员的执法能力；三是创新监督方法，如上述所提到的建立行政执法信息库就是一种很好的创新监督措施，实施该项措施不但较好地解决了行政执法监督案源问题，而且还与自侦、职务犯罪预防等部门共享信息资源，从中可大量节省人力、物力和财力等办案资源，在有限的资源中提高了使用效率，从而提高了执法监督能力。(四)完善立法。这是解决对行政执法机关监督不力的根本方法。国家或地方人大应尽快完善立法，及早制定、完善有关落实检察监督权实施的具体法律法规。在完善立法方面建议：一是增加检察建议执行效力的刚性条款。二是增加检察机关提起公益诉讼权。三是对行政执法行为检察监督的介入方式及范围加以明确。介入方式应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外；监督的范围重点是国家利益、社会公共利益和群体性利益受到违法的行政作为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为案件、造成环境严重污染的行政作为案件、破坏自然资源的行政作为案件和损害群体性权益案件等。（作者：开远市检察院李旭）
